Importações por Conta e Ordem: Imunidades e Benefícios Devem Prevalecer?

O Desafio Tributário nas Importações Indiretas

A importação por conta e ordem tem se consolidado como uma estratégia eficaz para empresas que visam otimizar seus processos logísticos e reduzir encargos tributários. No entanto, quando essa modalidade envolve entidades imunes ou beneficiadas por incentivos fiscais, emerge um debate crucial: até que ponto as imunidades e benefícios tributários devem ser aplicados às operações de importação indireta? A complexidade desse cenário exige uma análise aprofundada, não apenas dos aspectos legais, mas também dos impactos econômicos e da equidade no tratamento fiscal. Este estudo busca explorar essa questão, avaliando se a extensão dessas vantagens às importações por conta e ordem é justificável e alinhada aos princípios que regem as imunidades e os incentivos fiscais.

1. O Posicionamento Restritivo da Receita Federal

A Receita Federal do Brasil (RFB) tem adotado uma postura firmemente restritiva quanto à aplicação de imunidades e benefícios fiscais nas operações de importação por conta e ordem. Esse entendimento reflete uma interpretação rigorosa da legislação tributária, que busca delimitar com precisão os sujeitos passivos das obrigações fiscais e evitar possíveis brechas que possam resultar em perdas de arrecadação. A RFB sustenta que, nesse tipo de operação, o importador formal (contribuinte de direito) é quem deve arcar com os tributos incidentes, independentemente da condição imune ou beneficiada do adquirente final (contribuinte de fato).

1.1. O Entendimento Oficial

O posicionamento da RFB é respaldado por uma série de Soluções de Consulta, que consolidam sua interpretação restritiva. Entre as principais, destacam-se:

• Solução de Consulta Cosit/RFB nº 123/2018: Neste documento, a RFB exclui a possibilidade de aplicação da suspensão do PIS-Importação no âmbito do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi) para operações de importação por conta e ordem. A justificativa reside no fato de que o benefício fiscal não pode ser estendido ao adquirente final, uma vez que o importador formal é considerado o contribuinte de direito.
• Solução de Consulta DISIT/SRRF08 nº 8.044/2018: Este posicionamento reforça a tese de que o importador, na condição de contribuinte de direito, é o sujeito passivo da obrigação tributária. A RFB entende que a imunidade ou o benefício fiscal não pode ser transferido ao adquirente final, mesmo que este seja uma entidade imune ou beneficiada por incentivos fiscais.
• Solução de Consulta Cosit/RFB nº 191/2019: Neste caso, a RFB determina que as imunidades subjetivas (aquelas que se aplicam a entidades específicas, como instituições de educação e assistência social) não se estendem ao adquirente final nas operações de importação indireta. A justificativa é que a imunidade está vinculada à entidade imune, e não à operação em si, especialmente quando há intermediação de um terceiro (o importador formal).

A RFB fundamenta sua posição na distinção clara entre o contribuinte de direito (o importador formal, que realiza a operação perante a autoridade aduaneira) e o contribuinte de fato (o adquirente final, que usufrui da mercadoria importada). Essa interpretação está alinhada com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente no Tema nº 342, que trata da responsabilidade tributária nas operações de importação. O STF entende que o importador é o sujeito passivo da obrigação tributária, cabendo a ele o pagamento dos tributos, independentemente da condição do adquirente final.

Essa postura restritiva da RFB tem gerado controvérsias no meio jurídico e empresarial, especialmente entre entidades imunes e beneficiadas por incentivos fiscais, que argumentam que a negativa de extensão dos benefícios às importações indiretas contraria o espírito das normas que concedem tais vantagens. No entanto, a RFB mantém-se firme em sua interpretação, priorizando a segurança jurídica e a preservação da arrecadação tributária.

Em resumo, o posicionamento da Receita Federal reflete uma visão técnica e conservadora, que busca evitar a extensão indiscriminada de imunidades e benefícios fiscais, especialmente em operações que envolvem intermediação. Esse entendimento, no entanto, continua a ser alvo de debates e questionamentos, tanto no âmbito administrativo quanto no judiciário.

2. Uma Brecha na Interpretação

Apesar da postura tradicionalmente rígida da Receita Federal, algumas normativas recentes têm indicado uma possível flexibilização na aplicação de imunidades e benefícios fiscais em operações de importação por conta e ordem. Essas mudanças sugerem que, em situações específicas e com respaldo legal claro, é possível estender vantagens tributárias mesmo em operações indiretas. Esse cenário abre um precedente importante para discussões sobre a aplicação de benefícios em contextos semelhantes.

2.1. A Exceção do Reidi

Um dos exemplos mais significativos dessa flexibilização é a Instrução Normativa RFB nº 2.121/2022, que trouxe uma mudança relevante ao autorizar explicitamente a aplicação do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi) em operações de importação por conta e ordem de terceiros. De acordo com a normativa, o benefício pode ser aplicado desde que a aquisição dos bens esteja diretamente vinculada a obras de infraestrutura.

Essa exceção representa um avanço importante, pois reconhece que, em determinados contextos, a extensão de benefícios fiscais à importação indireta é não apenas viável, mas também alinhada aos objetivos de políticas públicas, como o estímulo ao desenvolvimento de infraestrutura no país. A normativa estabelece critérios claros para a aplicação do benefício, como a comprovação da destinação dos bens importados a projetos de infraestrutura e a necessidade de que o adquirente final esteja enquadrado no Reidi.

Esse precedente demonstra que, quando há uma previsão normativa explícita, é possível garantir a aplicação de benefícios fiscais mesmo em operações de importação indireta. A exceção do Reidi pode servir como um modelo para outras situações em que a extensão de imunidades e benefícios seja justificável, desde que haja uma regulamentação clara e específica.

Além disso, a flexibilização observada no Reidi sugere que a Receita Federal está disposta a rever sua postura restritiva em casos que envolvam objetivos estratégicos para o desenvolvimento econômico e social do país. No entanto, essa abertura ainda é limitada e depende de uma fundamentação robusta, tanto legal quanto técnica, para que seja aplicada em outros contextos.

Em síntese, a exceção do Reidi representa uma brecha na interpretação tradicionalmente restritiva da Receita Federal, indicando que, sob condições específicas e com respaldo normativo, é possível estender benefícios fiscais a operações de importação por conta e ordem. Esse caso pode servir como um ponto de partida para debates sobre a ampliação de imunidades e benefícios em outras situações, desde que haja clareza e alinhamento com os objetivos das políticas públicas.

3. O ICMS e a Distinção Entre Contribuintes

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) tem sido palco de importantes discussões judiciais e doutrinárias, especialmente no que diz respeito à responsabilidade tributária nas operações de importação. O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Tema nº 520, estabeleceu um entendimento relevante: a responsabilidade pelo pagamento do ICMS-Importação deve recair sobre o destinatário final da mercadoria, e não sobre o importador que atua como mero intermediário na operação. Esse posicionamento reforça a tese de que, em casos de importadores que atuam como prestadores de serviços, as imunidades e benefícios fiscais poderiam ser estendidos ao adquirente final.

O julgamento do Tema nº 520 trouxe clareza ao distinguir o contribuinte de direito (o importador formal) do contribuinte de fato (o destinatário final). O STF entendeu que, quando o importador atua apenas como um facilitador da operação, sem ter interesse econômico direto na mercadoria, a responsabilidade tributária deve ser atribuída àquele que efetivamente usufrui do bem. Esse entendimento abre espaço para a aplicação de imunidades e benefícios fiscais ao adquirente final, desde que este esteja enquadrado nas condições legais para tanto.

Esse precedente é particularmente relevante para entidades imunes e beneficiadas por incentivos fiscais, pois sugere que a lógica aplicada ao ICMS-Importação poderia ser estendida a outros tributos federais, como o PIS e a COFINS. No entanto, a aplicação desse entendimento ainda depende de uma análise caso a caso, considerando a natureza da operação e o enquadramento legal das partes envolvidas.

4. A Necessidade de Harmonização entre Normas e Jurisprudência

A divergência entre o posicionamento da Receita Federal e os entendimentos jurisprudenciais, como o estabelecido no Tema nº 520 do STF, evidencia a necessidade de uma harmonização entre as normas tributárias e as decisões judiciais. Enquanto a RFB mantém uma interpretação restritiva, priorizando a arrecadação e a segurança jurídica, o Judiciário tem demonstrado uma visão mais flexível, especialmente quando se trata de garantir direitos e benefícios previstos em lei.

Essa falta de alinhamento gera insegurança jurídica para as empresas e entidades que atuam no comércio exterior, além de aumentar o volume de litígios tributários. Para resolver essa questão, seria necessário um diálogo mais efetivo entre os poderes Executivo e Judiciário, com o objetivo de estabelecer diretrizes claras e uniformes para a aplicação de imunidades e benefícios fiscais em operações de importação.

5. Impactos Econômicos e Competitividade

A restrição à extensão de imunidades e benefícios fiscais em operações de importação por conta e ordem pode ter impactos significativos sobre a competitividade das empresas e entidades beneficiadas. Para instituições de educação, saúde e assistência social, por exemplo, a impossibilidade de usufruir dessas vantagens em operações indiretas pode resultar em custos adicionais, que acabam sendo repassados à sociedade.

Além disso, a rigidez na interpretação das normas pode desincentivo o uso de importações indiretas, mesmo quando essa modalidade é mais eficiente em termos logísticos e financeiros. Em um cenário globalizado, onde a agilidade e a redução de custos são fatores críticos para a competitividade, a falta de flexibilidade na aplicação de benefícios fiscais pode colocar as empresas brasileiras em desvantagem em relação aos concorrentes internacionais.

6. Propostas para uma Solução Equilibrada

Diante dos desafios apresentados, é possível propor algumas soluções para equilibrar os interesses da arrecadação tributária com a necessidade de garantir imunidades e benefícios fiscais a quem tem direito. Entre as medidas sugeridas, destacam-se:

• Regulamentação Específica: A criação de normas claras e detalhadas que definam os critérios para a aplicação de imunidades e benefícios em operações de importação por conta e ordem, seguindo o exemplo da IN RFB nº 2.121/2022 no caso do Reidi.
• Diálogo entre RFB e Judiciário: A promoção de um diálogo mais efetivo entre a Receita Federal e o Poder Judiciário, com o objetivo de alinhar interpretações e reduzir a insegurança jurídica.
• Análise Caso a Caso: A adoção de uma abordagem mais flexível, que permita a análise das particularidades de cada operação, especialmente quando envolvem entidades imunes ou beneficiadas por políticas públicas.
• Transparência e Divulgação: A divulgação de orientações claras e acessíveis por parte da RFB, para que as empresas e entidades possam compreender seus direitos e obrigações de forma mais precisa.

Em conclusão, a questão das imunidades e benefícios fiscais nas importações por conta e ordem é complexa e multifacetada, envolvendo aspectos legais, econômicos e sociais. A busca por uma solução equilibrada requer não apenas a revisão de interpretações restritivas, mas também a criação de mecanismos que garantam a aplicação justa e eficiente das normas tributárias, em consonância com os objetivos das políticas públicas.

Conclusão e Estratégia Empresarial

O cenário atual das importações por conta e ordem, especialmente no que diz respeito à aplicação de imunidades e incentivos fiscais, ainda apresenta desafios significativos para empresas e entidades que buscam otimizar seus processos logísticos e tributários. A postura restritiva da Receita Federal, embora fundamentada em interpretações técnicas, muitas vezes entra em conflito com os objetivos das políticas públicas que visam fomentar setores estratégicos da economia, como infraestrutura, educação e saúde.

No entanto, a evolução das normativas, como a Instrução Normativa RFB nº 2.121/2022, e os precedentes estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal (STF), como no Tema nº 520, indicam que há espaço para revisão e flexibilização dessa questão nos tribunais. Esses avanços sugerem que, com uma argumentação jurídica sólida e o respaldo de normativas específicas, é possível garantir a extensão de imunidades e benefícios fiscais mesmo em operações de importação indireta.

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